中国应急管理报：建立靶向用力、术业专攻的监管新格局

建立靶向用力、术业专攻的监管新格局

——《长春市安全生产条例》立法工作侧记

　　长春做法

　　★深入调研，广泛征求意见，提高立法针对性

　　★细分26个部门的监管职责，避免职责交叉、多头管理

　　★将居委会、村委会纳入安全生产监督管理最基本的一环，填补了安全生产上位法中未明确部分的空白

　　★明确规定建立安全生产社会监督公示制度，主动接受社会监督

　　鉴于上位法的修订和安全生产管理体制的变化，吉林省长春市着手为安全生产立法。2019年4月9日，长春市人大常委会正式公布《长春市安全生产条例》（以下简称《条例》）。《条例》于2019年5月1日起施行，为长春市安全生产监督管理工作的开展提供明确的法规支撑，为生产经营单位建立安全生产管理制度、防止和减少生产安全事故指明方向。

　　推进安全生产

　　以立法破题

　　随着经济社会的发展和产业转型升级，安全隐患出现多样化、复杂化的趋势。安全生产监督管理职责划分不明确，监督管理不全面；企业安全意识淡薄，未能制定规范化的安全生产管理制度；新工艺、新装备、新材料、新技术广泛应用，新行业大量涌现……种种问题需要地方出台强制性规定予以解决。

　　新规则的确立，既要体现自主创新，又要与地区实际契合。通过立法有效解决安全生产工作中出现的实际问题，建立靶向用力、术业专攻的安全监管新格局，这是长春市应急管理局立法的初衷。

　　参照《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》，以“提出安全生产要坚持‘分级负责，属地管理’原则，明确提出设区的市要根据立法法的立法精神，加强安全生产地方性法规建设，解决区域性安全生产突出问题”为依据，原长春市安监局第一时间争取当地党委、政府支持。经2017年12月12日长春市人大常委会会议通过，《条例》列入长春市2018年立法计划。

　　原长春市安监局第一时间成立了起草工作领导小组，由局长担任组长，各业务分管副局长担任副组长，业务处室处长担任成员，由局法规处承担起草工作任务，同时发动多方力量大范围参与。

　　带着问题调研

　　保立法精准

　　制度是形势和智慧的产物，作为长春市安全生产领域的地方性法规，找准推进安全生产工作的切入点，做好做精立法工作，需要以广泛深入的调研为先导。

　　“只有通过深入调研，广泛征求意见，全面掌握安全生产工作的重点和难点，才能提高立法的针对性，增强法规的科学性和可操作性。”长春市应急管理局副局长陈锋说。起草小组在多次走访和征求意见后，确定了此次立法的重点领域和主攻方向。2018年初，起草小组和第三方机构人员将“行业部门安全生产管理职责划分”“安全生产机构编制”“企业监管责任”“如何落实相关监管责任”作为调研的主要课题，赴重庆、南京、杭州三市，进行深入走访调研。

　　在“行业部门安全生产管理职责划分”方面，调研人员发现重庆市的做法可供借鉴。重庆市应急管理局以机构改革为契机，按照“三管三必须”要求，通过政府推动明确了相关部门的安全监管职责，做到了监管有法可依。《条例》第六条参照重庆的做法，明确了26个部门对相关行业、领域的安全生产工作负有直接监督管理的职责。

　　起草小组在调研结束后，组织召开了县（市、区）、开发区安监局局长座谈会。座谈会上，16位局长对在基层安全生产执法过程中存在的问题进行了深入的研讨，并提出了一些可行性建议。与此同时，起草小组组织人员到各地安监局进行走访调研。在大量的走访调研基础上，起草小组完成了《条例（草案）》初稿。

　　初稿形成后，长春市法制办分别组织召开政府协调会、专家论证会、行政管理相对人座谈会，并通过网站向社会各界征求意见，同时还征求了吉林省人大相关专委、长春市人大和政协相关专委以及政府法律咨询委员会的意见。

　　为进一步完善《条例（草案）》，长春市法制办组织该市人大和起草小组成员及第三方律师事务所律师一起赴珠海、昆明、上海等地开展立法调研，借鉴了相关城市的立法经验。在充分吸取各方面意见和建议的基础上，《条例（草案）》中明确了危化品生产、储存项目相对集中的化工园区或工业园区内的化工集中区的管理机构应当每三年开展一次整体性安全评价，科学评估区域安全风险，提出并落实控制安全风险的措施等要求。经过反复修改，数易其稿，长春市终于形成了可以送审的《条例（草案）》，并最终获审议通过。

　　填补上位法空白

　　解决棘手问题

　　《条例》共七章六十九条，从明晰权责入手，对安全生产工作的方针和原则、生产经营单位的安全生产保障、生产经营单位的风险管控和隐患治理、安全生产的监督管理、生产安全事故的应急救援与调查处理等作出了明确规定。

　　按照安全生产工作坚持分级负责、属地管理，“三管三必须”的基本原则，《条例》第六条明确了发展和改革、公安、市场监督管理、城乡建设、交通运输、工业和信息化、商务、教育、城市管理、生态环境等26个部门的安全生产监督管理责任，解决部分行业领域存在的职责不清这一问题，避免了职责交叉和多头管理。

　　基层监管工作如何落实、如何开展？街道、乡镇政府最熟悉当地生产经营单位的情况，是安全生产监管工作的重点和基础。《条例》第五十一条对安全监管职责进行了拓展，明确了各级人民政府、负有安全生产监督管理职责的部门、街道、乡镇政府的安全生产监督管理职责，并将居委会、村委会纳入安全生产监督管理最基本的一环，填补了安全生产上位法中未明确部分的空白，为基层安全监管工作提供了重要的法制武器。

　　再好的制度，如果执行不力，也是“纸上谈兵”。让制度发威，还应明确违法行为的处罚。比如，取得不带储存设施危化品经营许可证的单位将危化品储存在专用场地之外的，责令限期改正，处五万元以上十万元以下的罚款；逾期仍未改正的，责令停产停业整顿直至吊销其许可证；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　为了调动广大基层群众参与安全生产工作的自觉性、主动性和创造性，提高全社会预防和应对各地生产安全事故的能力，《条例》明确规定了建立安全生产社会监督公示制度，生产经营单位应当设置安全生产社会监督公示栏，公示所在地的县（市、区）人民政府，行业、专业监督管理部门及责任人，生产经营单位安全生产主要负责人、分管安全负责人及安全管理人员等信息，主动接受社会监督。为了将安全生产责任落实到生产经营单位中最细小的单元，《条例》明确了高危行业及从业人员10人以上的生产经营单位应当开展班组规范化建设，建立健全以岗位为核心的安全生产管理制度。

　　督促力度更大

　　执法有依据

　　依法治安重在推动落实。《条例》颁布实施后，长春市应急管理局开展了多种多样的宣传和培训工作。在全面加强对企业主要负责人、安全管理人员、特种作业人员的安全生产法律法规和技能培训的同时，也面向大众开展了多项安全知识普及活动，积极指导企业依法依规开展生产经营活动，不断提高企业安全生产管理水平，社会各界对安全生产的重视程度和自觉意识明显增强。

　　目前，长春市几乎所有的生产经营单位都在显著位置设置了安全生产社会监督公示栏，统一标注了安全生产主要负责人、分管安全负责人及安全管理人员，以及监督管理部门及责任人等信息。“这块板子让我们与监管部门的联系更紧密了，它能让我们遇到问题第一时间找到对的人，也能时刻督促我们注意安全生产。”长春市绿园区鼎庆燃气公司董事长李万升说。

　　据了解，2019年6月1日至2020年5月31日，长春市发生生产安全亡人事故183起，同比下降21.8%，死亡211人，同比下降15.9%。长春市绿园区应急管理局局长魏传勇说：“《条例》进一步细化了安全生产工作，有很强的操作性，让我们基层队伍在日常工作中有了抓手和行动依据。”

　　根据《条例》要求，长春市各级应急管理部门及行业主管部门不断推进安全生产责任体系按纵向由政府分级负责，横向由行业管理部门依法监管，应急管理部门履行综合监管职责的方式建设。长春市安全生产工作基本形成了以法治为引领、覆盖较为全面、运转较为有序的管理机制。

　　增强职业认同感、荣誉感、获得感迫在眉睫

　　《长春市安全生产条例》（以下简称《条例》）的立法从孕育到出台，得到了长春市人大、市法制办及社会各界的大力支持，该项立法的“一路畅通”，体现了全社会对安全生产工作的高度重视。《条例》颁布实施1年多来，长春市安全生产各项工作正在朝着《条例》明确的要求有序推进，效果日益显现，让人感到欣慰。

　　但回顾立法过程中遇到的一些问题，仍有一些遗憾。起草工作领导小组在进行大面积调研时，发现基层执法人员对履职尽责、尽职免责及人员编制问题的解决有着强烈的诉求。然而由于种种原因，将履职尽责、尽职免责及明确人员编制等内容写进《条例》还存在一定困难。虽然安全生产监管的根本在于落实，关键在于基层的观点达成共识，但如何让基层监管人员卸下包袱轻装上阵还没有良策。

　　固本方能强基，在安全生产工作的重要性日益凸显的今天，负有安全监管职责的部门执法监管任务日趋繁重，适当加强对一线执法人员的正面激励，增强安全监管从业人员的职业认同感、荣誉感、获得感迫在眉睫。

　　（《中国应急管理报》06月17日3版）